Pressemitteilung Nr. 4/2026
Regelungen zur Versagung der staatlichen Kostenerstattung für die Beschäftigung unzuverlässiger Abgeordneten- und Fraktionsmitarbeiter verstoßen nicht gegen die Landesverfassung
Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz hat mit heute veröffentlichtem Urteil entschieden, dass die gesetzlichen Regelungen zum Ausschluss verfassungsfeindlicher Abgeordneten- und Fraktionsmitarbeiter von der staatlichen Kostenerstattung nicht gegen die Verfassung für Rheinland-Pfalz verstoßen. Ein entsprechender Normenkontrollantrag der AfD-Landtagsfraktion blieb daher ohne Erfolg.
I.
Nachdem aufgrund von journalistischen Recherchen bekanntgeworden war, dass eine nicht unerhebliche Anzahl der Mitarbeiter von Abgeordneten und Fraktionen sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene über einen extremistischen Hintergrund verfügen soll, entstand eine bundesweite Debatte darüber, wie sich Parlamente besser vor potentiellen „Verfassungsfeinden“ schützen können. Auch im Landtag Rheinland-Pfalz wurde eine entsprechende Debatte hierüber geführt, die schließlich im Juni 2025 in einen Gesetzentwurf der Fraktionen von SPD, CDU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP mündete, der unter Verweis auf die Grundentscheidung der Verfassung für Rheinland-Pfalz für eine wehrhafte Demokratie vorschlug, staatliche Finanzierungsansprüche der Abgeordneten und Fraktionen für eine Beschäftigung verfassungsfeindlicher Personen künftig auszuschließen.
Im Juli 2025 nahm der Landtag sodann entsprechende Änderungen des Abgeordnetengesetzes Rheinland-Pfalz – AbgG – und des Fraktionsgesetzes Rheinland-Pfalz – FraktG – vor. Danach ist nunmehr eine Zuverlässigkeitsüberprüfung der Mitarbeiter von Abgeordneten und Fraktionen durch den Präsidenten des Landtags vorgesehen.
Die Entscheidung über die Zuverlässigkeit der Mitarbeiter trifft der Landtagspräsident aufgrund einer Gesamtwürdigung aller Umstände des Einzelfalls. Die gesetzlichen Regelungen sehen Regelbeispiele vor, bei deren Vorliegen die erforderliche Zuverlässigkeit fehlt. Nach einem dieser Beispiele (§ 6a Abs. 4 Nr. 3 AbgG, § 12 Abs. 4 Nr. 3 FraktG) fehlt die erforderliche Zuverlässigkeit in der Regel Personen, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie in den letzten fünf Jahren einzeln oder als Mitglied einer Vereinigung Bestrebungen im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 des Landesverfassungsschutzgesetzes – LVerfSchG – verfolgt oder unterstützt haben. Findet bei Mitarbeitern eine Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht statt oder wird deren Unzuverlässigkeit festgestellt, endet die Erstattung der Aufwendungen für die Beschäftigung der betroffenen Mitarbeiter.
Die Antragstellerin hat im November 2025 einen Normenkontrollantrag beim Verfassungsgerichtshof gestellt. Sie ist der Auffassung, die Gesetzesänderungen verstießen gegen das Bestimmtheitsgebot, das freie Mandat der Abgeordneten und deren Recht auf angemessene Amtsausstattung beziehungsweise die Fraktionsautonomie und das Recht der Fraktionen auf angemessene Ausstattung, die Sperrwirkung des Parteienprivilegs, die Betätigungsfreiheit und den Grundsatz der Chancengleichheit politischer Parteien, die Berufsfreiheit, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sowie das Rückwirkungsverbot.
II.
Der Verfassungsgerichtshof lehnte den Normenkontrollantrag ab. Er sei zulässig, aber unbegründet. Die angegriffenen Normen verstießen nicht gegen die Verfassung für Rheinland-Pfalz.
1. Den angegriffenen Regelungen fehle es zunächst nicht an der erforderlichen Bestimmtheit. Es begegne keinen Bedenken, dass der Gesetzgeber die Liste der einschlägigen Schutzgüter mit der Bezugnahme auf „sonstige parlamentarische Rechtsgüter“ nicht abschließend ausgestaltet habe. Dieser Begriff sei anhand der gängigen juristischen Auslegungsmethoden hinreichend bestimmbar.
2. Die angegriffenen Regelungen verletzten auch weder das freie Mandat der Abgeordneten und deren Recht auf angemessene Amtsausstattung noch die Fraktionsautonomie und das Recht der Fraktionen auf angemessene Ausstattung.
a) Die Regelungen griffen mittelbar in die Freiheit der Abgeordneten und Fraktionen bei der Auswahl ihrer Mitarbeiter ein. Zwar verpflichteten sie die Abgeordneten und Fraktionen nicht unmittelbar zu einem bestimmten Verhalten, da sie kein Beschäftigungsverbot statuierten. Sie schränkten die Abgeordnetenfreiheit beziehungsweise Fraktionsautonomie jedoch mittelbar ein, weil von ihnen eine – geradezu intendierte – finanzielle Lenkungswirkung ausgehe. Durch die die Abgeordneten beziehungsweise Fraktionen treffenden finanziellen Nachteile sollten diese veranlasst werden, bei der Auswahl ihrer Mitarbeiter auf deren parlamentsspezifische Zuverlässigkeit Rücksicht zu nehmen. Des Weiteren könne die notwendige Zuverlässigkeitsüberprüfung die Auswahl und Gewinnung zukünftiger Mitarbeiter erschweren, sofern diese nicht zu einer entsprechenden Überprüfung bereit seien. Letzteres könne insbesondere bei Personen der Fall sein, die, aus welchen Gründen auch immer, staatlichen Überprüfungsmaßnahmen generell kritisch gegenüberstünden.
b) Die Einschränkung der Mandatsfreiheit und der Fraktionsautonomie sei jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sie diene gleichwertigen Rechtsgütern von Verfassungsrang, zu deren Erreichung sie geeignet, erforderlich und angemessen sei.
aa) Die einem etwaigen Finanzierungsausschluss vorausgehende Zuverlässigkeitsüberprüfung erfolge zum Schutz gegen Risiken für die freiheitliche demokratische Grundordnung, die Arbeits- und Funktionsfähigkeit, Sicherheit, Integrität und Vertrauenswürdigkeit des Landtags Rheinland-Pfalz sowie sonstige parlamentarische Rechtsgüter. Damit seien Rechtsgüter von Verfassungsrang benannt, die der Mandatsfreiheit und der aus ihr abgeleiteten Fraktionsautonomie im Grundsatz die Waage halten könnten.
bb) Der Finanzierungsausschluss sei zum Schutz dieser Verfassungsgüter geeignet. Er schaffe einen starken Anreiz für Abgeordnete und Fraktionen, von der Beschäftigung solcher Mitarbeiter abzusehen, von denen ein Risiko für die vorgenannten verfassungsrechtlichen Schutzgüter ausgehe. Dies gelte insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Abgeordneten und Fraktionen ihre Mitarbeiter regelmäßig nur aus staatlichen Geldern bezahlen könnten. Selbst wenn Abgeordnete oder Fraktionen grundsätzlich in der Lage sein sollten, die Beschäftigung unzuverlässiger Mitarbeiter auf sonstige Weise zu finanzieren, bleibe die Anreizwirkung derart stark, dass die Geeignetheit der Regelung nicht in Abrede gestellt werden könne. Darauf, ob der mit der Maßnahme angestrebte Erfolg in jedem Einzelfall erreicht werde, komme es nicht an.
cc) Der Finanzierungsausschluss begegne auch im Hinblick auf seine Erforderlichkeit keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sämtliche von der Antragstellerin insoweit angeführten milderen Mittel – die bloße Einholung einer Auskunft aus dem Bundeszentralregister, eine Selbstauskunft, die Rückforderung der Abgeordneten- beziehungsweise Fraktionsfinanzierung (nur) im Fall konkreter Verstöße sowie zusätzliche Transparenz- oder Kontrollpflichten – seien zur Zweckerreichung nicht (mindestens) in gleicher Weise geeignet wie der Finanzierungsausschluss.
dd) Die angegriffenen Regelungen erwiesen sich auch im engeren Sinne als verhältnismäßig.
Zwar komme dem Eingriff in das freie Abgeordnetenmandat beziehungsweise die Fraktionsautonomie ein nicht unerhebliches Gewicht zu. Diesem Eingriff stehe jedoch mit dem verfolgten gesetzgeberischen Ziel, das Parlament vor Verfassungsfeinden zu schützen, ein Anliegen gegenüber, dem von Verfassungs wegen – gerade mit Blick auf die der Landesverfassung zugrundeliegende Grundentscheidung für eine wehrhafte Demokratie – ein hoher Stellenwert zukomme. Der sich aus dieser Grundentscheidung ergebende allgemeine staatliche Schutzauftrag berechtige und verpflichte den Gesetzgeber grundsätzlich dazu, frühzeitig Maßnahmen zum Schutz des Parlaments vor Gefahren zu ergreifen, die von verfassungsfeindlichen Kräften ausgehen könnten.
Bei einer Abwägung der betroffenen Interessen vermögen die verfahrensgegenständlichen Regelungen – auch in der gewählten Ausgestaltung – einen angemessenen Ausgleich der konfligierenden Schutzgüter zu gewährleisten. Sie schließen lediglich eine staatliche Übernahme der Kosten für die Beschäftigung von solchen Mitarbeitern aus, von denen ein individuelles Risiko ausgehe. Eine inhaltliche Einflussnahme auf die Mandatstätigkeit gehe hiermit – ebenso wie etwa mit dem Ausschluss einer Übernahme der Kosten für die Beschäftigung naher Angehöriger – nicht einher. Berücksichtige man zudem, dass letztlich auch die Abgeordneten und Fraktionen jedenfalls kein berechtigtes Interesse daran haben könnten, Personen anzustellen, deren Beschäftigung ein Risiko für den ordnungsgemäßen Parlamentsbetrieb begründe, da sie zur Ausübung ihrer Mandatstätigkeit ihrerseits auf das Funktionieren des Parlaments als Verfassungsorgan angewiesen seien, auf dessen Schutz der Finanzierungsausschluss gerade (mit)abziele, überwiegen Zweck und Nutzen der Regelungen im Ergebnis die damit verbundenen Beeinträchtigungen.
Die angegriffenen Regelungen erlaubten es dem Rechtsanwender auch im Einzelfall, einen gerechten Ausgleich zwischen den kollidierenden Interessen herzustellen. Dies folge in erster Linie daraus, dass es zur Feststellung der Unzuverlässigkeit stets einer Gesamtwürdigung aller Umstände des Einzelfalls bedürfe. Diese Gesamtwürdigung schütze nicht nur vor einer – verfassungsrechtlich unzulässigen – substanziellen Entleerung der Abgeordnetenrechte, sie biete auch einen hinreichenden Auslegungs- und Anwendungsspielraum, der es dem Rechtsanwender entsprechend der gesetzgeberischen Konzeption im Einzelfall ermögliche, einen angemessenen Ausgleich zwischen den Rechten der Abgeordneten und Fraktionen einerseits sowie der freiheitlichen demokratischen Grundordnung und den parlamentarischen Rechtsgütern andererseits herbeizuführen.
ee) Die gegen dieses Ergebnis vorgebrachten Einwände der Antragstellerin dringen nicht durch.
Es sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber das Bestehen einer Risikolage – im Regelfall – als eine ausreichende Eingriffsschwelle für die Anwendbarkeit des Finanzierungsausschlusses erachtet habe. Die Annahme eines Risikos müsse nach der gesetzgeberischen Konzeption auf einer fundierten Tatsachengrundlage basieren, für die es insbesondere nicht genüge, wenn bloße Zweifel an der Zuverlässigkeit bestünden. Mit der so verstandenen Risikolage habe der Gesetzgeber die Eingriffsschwelle jedenfalls für den gesetzgeberisch anvisierten Hauptanwendungsfall eines Ausschlusses der Finanzierung verfassungsfeindlichen Personals hinreichend auf den Schutzzweck der Regelungen und das mit diesen verbundene Eingriffsgewicht abgestimmt.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin erwiesen sich die Regelungen auch nicht deshalb als unangemessen, weil die Ausgestaltung des Regelbeispiels in § 6a Abs. 4 Nr. 3 AbgG und § 12 Abs. 4 Nr. 3 FraktG zur Folge hätte, dass sämtlichen Mitgliedern der AfD allein aufgrund deren Parteimitgliedschaft die Zuverlässigkeit abzusprechen wäre. Eine solche Auslegung sei weder im Wortlaut oder der Systematik der Norm noch in der Begründung des Gesetzentwurfs angelegt.
3. Den angegriffenen Regelungen stehe darüber hinaus nicht die Sperrwirkung des Parteienprivilegs entgegen. Das Parteienprivileg werde von den gesetzlichen Bestimmungen nicht berührt. Diese knüpften ersichtlich nicht allein an eine etwaige Verfassungsfeindlichkeit einer Partei beziehungsweise an die bloße Mitgliedschaft in oder die Unterstützung einer solchen Partei an, sondern an ein über die bloße Parteimitgliedschaft hinausgehendes Verhalten der betroffenen Person.
Demgegenüber sei zwar von einem Eingriff in die Freiheit der politischen Betätigung und das Recht auf Chancengleichheit der jeweiligen politischen Partei, welcher der Mitarbeiter angehöre, auszugehen. Dieser Eingriff sei jedoch aufgrund kollidierenden Verfassungsrechts gerechtfertigt. Insoweit gelte nichts anderes als bei der Rechtfertigung des Eingriffs in das freie Abgeordnetenmandat und die Fraktionsautonomie.
4. Eine Verletzung der Berufsfreiheit liege ebenfalls nicht vor. Der Eingriff in die Berufsfreiheit der Abgeordneten- und Fraktionsmitarbeiter sei gleichfalls gerechtfertigt. Zu dem von der Antragstellerin insinuierten „faktischen Beschäftigungsverbot“ für alle AfD-Mitglieder, die allein aufgrund ihrer Parteimitgliedschaft „sanktioniert“ würden, komme es grundsätzlich nicht.
5. Soweit die Antragstellerin auch eine Verletzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung rüge, gehe mit den angegriffenen Normen, auf die das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle beschränkt sei, kein entsprechender Grundrechtseingriff einher.
6. Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot bestehe schließlich ebenfalls nicht. Anders als von der Antragstellerin vertreten, beziehe sich die Formulierung „bei Inkrafttreten dieses Gesetzes“ in § 12 Abs. 5 Satz 2 FraktG nicht auf das Inkrafttreten des Fraktionsgesetzes am 1. Januar 1994, sondern auf das Inkrafttreten des Dreizehnten Landesgesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes Rheinland-Pfalz und des Fraktionsgesetzes Rheinland-Pfalz vom 9. Juli 2025 am 15. Juli 2025. Damit handele es sich nicht um einen Fall echter Rückwirkung, sondern um einen grundsätzlich – und auch hier – zulässigen Fall unechter Rückwirkung.
Urteil vom 28. August 2026, Aktenzeichen: VGH N 31/25
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